2.4.1. Налоги на граждан в России

Налоги — основной источник доходов государства. Платить налоги — обязанность всех граждан и предприятий, которые работают на его территории. Из собранных налогов финансируется деятельность государственных органов, программы социальной поддержки, сферы образования и культуры, выполнение разного рода государственных функций — от обороны страны и фундаментальных научных исследований до регулирования финансовых рынков. Правильная роль государства в экономике и справедливый (или эффективный) уровень налогового бремени — одна из вечных тем экономических дискуссий.

За сбор налогов в России отвечает Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России). Перечень налогов определен в Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ), никаких налогов, кроме перечисленных в НК РФ, установлено быть не может. При этом налоги делятся на федеральные, региональные и местные — в зависимости от того, на каком уровне определяются ставки и льготы, связанные с этими налогами.

Налоги бывают прямые и косвенные. Прямые налоги прямо связаны с объектом налогообложения и поэтому обычно понятны для налогоплательщика: он понимает обычно, сколько и в связи с чем их платит. Такими налогами в России являются налог на доходы физических лиц и имущественные налоги.

Косвенные налоги являются надбавкой к цене определенных товаров или услуг. Таким образом, продавец услуги передает государству часть выручки, полученной от покупателей. Конечно, фактически косвенные налоги платят конечные потребители — граждане и бизнес, но размер этих платежей для них обычно непонятен и управлять ими они не могут. В итоге, налоговое бремя может оказаться значительно выше, чем это осознается налогоплательщиками.

Все собираемые налоги и другие виды общественных доходов поступают в бюджеты (государственные и муниципальные) и расходуются в соответствии с законодательно установленными процедурами и правилами. Бюджет сегодня — это не просто общий «мешок», из которого оплачиваются те или иные нужды, а сложная система сбора и использования денежных средств. В современной России бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов региональных (то, есть субъектов Федерации), местных бюджетов (городских и сельских поселений и пр.), а также государственных внебюджетных фондов — пенсионного, медицинского и социального страхования. Каждый из уровней ответственен за определенные виды расходов и имеет четко обозначенные источники финансирования.

Источники данных по объему налоговых сборов: http://roskazna.ru.

Установление и распределение налогов по бюджетной системе описано Бюджетным кодексом Российской Федерации. В отношении прямых налогов, собираемых непосредственно с граждан, действуют следующие правила:

No taxation without representation

Налоги, без сомнения, куда старше современных демократий. Но начиная с английского парламента современные формы парламентаризма развивались прежде всего как демократии налогоплательщиков, предоставляя права голоса тем, кто финансировал королевскую казну — а потому требовал права участия в решениях об использовании этого финансирования.

Прямые налоговые или косвенные имущественные цензы начали исчезать в избирательных системах только в начале ХХ века, а требования о регистрации в избирательном округе в качестве резидента (а значит, и налогоплательщика) кое-где сохраняются и до сих пор. Не исключением была и Российская империя — например, в Городовом уложении 1870-го, определявшем порядок избрания городских дум (за исключением двух столиц), присутствовал не только прямой налоговый ценз для осуществления активного избирательного права, но и порядок учета размера уплачиваемых налогов для определения «веса» голоса избирателя. Постепенно налоговые системы эволюционировали, появились подоходные (в том числе с прогрессивной шкалой), а затем и косвенные (включенные в цену товаров) налоги, после чего естественным образом начали отмирать и цензы. А одновременно начала постепенно утрачиваться очевидная еще недавно увязка между гражданскими правами (прежде всего правом голоса) и гражданскими обязанностями (платить налоги). Увязка, являющаяся важнейшей прививкой против чрезмерной перераспределительности налогово-бюджетных систем.

И тем не менее общества, веками проходившие параллельную эволюцию собственных избирательных и налоговых систем, до сих пор как на идеологическом, так и на институциональном уровне сохраняют увязку, помня о лозунге, под которым одна из самых успешных демократий западного мира, США, обрела независимость от старейшей, Великобритании: No taxation without representation («Нет налогов без представительства»).

Инициативное (партисипаторное) бюджетирование

Инициативное бюджетирование (далее также ИБ) – это форма прямого участия граждан в распределении бюджетных средств путём выдвижения, обсуждения и выбора проектов, направленных на решение вопросов местного значения. В международной практике используется также термин «партисипаторное бюджетирование» (от англ. “participate” – участвовать). Примерами таких проектов могут быть благоустройство территорий, установка детских и спортивных площадок, ремонт дорог и систем водоснабжения, обустройство парков и скверов, установка WiFi точек и система пожарного оповещения и пр.

По своей сути ИБ – альтернативная форма распределения бюджетных средств муниципального образования, сформированных из налоговых отчислений граждан, которая, в отличие от традиционной практики бюджетного планирования, предполагает прямое участие граждан в определении конкретных проектов, которые будут финансироваться из бюджета. В своем классическом варианте ИБ работает следующим образом:

1. органы местного самоуправления определяют объем или долю бюджетных средств, которые будут расходоваться на основе механизмов ИБ, разрабатывают необходимые нормативно-правовые и методические документы и проводят обучающие и информационные мероприятия для жителей муниципального образования;
2. жители (группа жителей) выдвигают проектные идеи, направленные на решение вопросов местного значения, т.е. относящиеся к компетенции органов местного самоуправления;
3. проектные идеи обсуждаются и приоритизируются на собраниях граждан;
4. поддержанные жителями проектные идеи дорабатываются совместно инициаторами и местной администрацией до проектных предложений и проходят технический анализ на предмет реализуемости, урегулированности прав собственности, уточнения стоимостных характеристик, оптимальности предложенных технических решений и т.д.;
5. прошедшие технический анализ проектные предложения выносятся на голосование, открытое для всех жителей участвующего в ИБ муниципалитета (голосование может быть очное или онлайн);
6. проектные предложения, набравшие наибольшее количество голосов, финансируются и реализуются. Весь процесс от объявления старта ИБ до реализованных проектов обычно занимает 1–2 года.

Особенность практик ИБ, связанная с непосредственным и широким участием в них граждан, создает предпосылки для возникновения целого ряда позитивных эффектов:

• институциональные эффекты, связанные с укреплением диалога населения с властью и ростом доверия к институтам местного самоуправления в результате совместной практической работы;
• финансово-экономические эффекты, связанные с повышением эффективности и адресности использования бюджетных средств за счёт непосредственного участия граждан в определении проектов, возможностью привлечения внебюджетных средств для реализации проектов ИБ, более бережной эксплуатации объектов, созданных на основе предложений граждан;
• социальные эффекты, связанные с повышением качества жизни населения за счет развития местной социально-экономической инфраструктуры. Инициативное, или партисипаторное, бюджетирование возникло в Бразилии в 1989 году в период демократизации страны, когда городской муниципалитет Порту-Алегри предоставил возможность гражданам решать, как распределить и потратить часть муниципального бюджета. На сегодняшний день можно выделить три волны распространения ИБ в мире. Первая волна – масштабирование ИБ в Бразилии и отдельных странах Латинской Америки в 80–90-ые гг. XX века. Вторая волна – активное развитие ИБ в Западной Европе и Южной Америке в начале 2000-х гг. и зарождение первых практик в Африке, США и Канаде. Третья волна, наблюдаемая сейчас, связана с активным появлением и развитием практик ИБ в странах Восточной Европы, России и Китая.

Анализ существующих практик позволяет выделить несколько типов ИБ:

• Общее ИБ, в котором участвуют все жители определенной территории (ограничения могут быть по возрасту, чтобы исключить детей);
• Тематическое ИБ, в рамках которого гражданам предложено выдвигать проекты определенного типа (тематики) – например, в сфере культуры, защиты окружающей среды, благоустройства, туризма и пр.;
• ИБ, в котором участвуют лишь определенные группы населения, — например, молодежь, школьники, мигранты, пожилые люди и т.д. В отличие от тематического ИБ, проекты данного типа не имеют привязки к узко ограниченной тематике.

Кроме того, по охвату/уровню реализации ИБ классифицируется на

• национальные практики, в рамках которых в выдвижении и отборе проектов может участвовать все население страны (на национальном уровне ИБ реализуется в Португалии и Южной Корее),
• субнациональные или региональные практики, которые инициируются и администрируются на уровне регионов (наиболее распространенный в России вариант ИБ),
• муниципальные практики — наиболее распространённый вариант ИБ в мире, при котором ИБ финансируется и администрируется муниципалитетами.

Поскольку ИБ предполагает выделение бюджетных средств, то все соответствующие практики регламентируются нормативно-правовыми документами соответствующего уровня. Кроме того, в ряде стран, включая Россию, ИБ также регулируется национальным законодательством. Соответствующие законы, как правило, имеют рамочный характер и не содержат детального описания конкретных механизмов и процедур, однако в отдельных случаях они обязывают муниципалитеты реализовывать ИБ.

В России национальное законодательство по ИБ было принято в июле 2020 года в виде изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 20.07.2020 г. № 216-ФЗ) и в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 20.07.2020 г. № 236-ФЗ). Эти законы закрепляют понятия инициативных платежей и инициативных проектов как дополнительной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также описывают общий процесс реализации инициативных проектов в муниципальных образованиях Российской Федерации в части выдвижения, внесения, обсуждения и рассмотрения проектов и проведения их конкурсного отбора.

Среди особенностей российского варианта ИБ, проявляющихся в большинстве российских практик, стоит выделить:

1. региональный уровень управления и финансирования (муниципальные ИБ, хотя и активно развиваются в России, начиная с 2018 г., несопоставимы по масштабу и объему средств с региональными практиками; в мире же региональные практики являются скорее исключением, чем правилом);
2. конкурсный отбор проектов, предполагающий в дополнение к механизму голосования граждан использование системы дополнительных формализованных критериев отбора,
3. софинансирование проектов со стороны населения и бизнеса в денежной и неденежной (трудом, материалами) форме,
4. участие граждан не только в выдвижении и приоритизации проектов, но и в их последующей реализации и общественном контроле.

В России активно развиваются школьные и молодежные практики ИБ, которые, помимо прочего, способствуют развитию финансовой грамотности у детей и молодежи. Так, различные модели ИБ для школьников были внедрены в 2019–2020 учебном году в школах Алтайского края, Санкт-Петербурга, Сахалинской и Ярославская области, Республики Коми, города Архангельска Архангельской области, городов Бузулука и Медногорска и Сорочинского района Оренбургской области, Боровичского и Окуловского районов Новгородской области, всех муниципалитетов Ямало-Ненецкого автономного округа, молодежное ИБ – в Удмуртской Республике.

Подробнее о вопросах налогообложения физических лиц можно узнать из вебинара ФСМЦ ЭФ МГУ «Как рассказывать студентам про налоги»